Het komt vaak voor dat beleidsmakers een regeling aan de tekentafel ontwerpen, waarna de uitvoering mag uitzoeken hoe deze in de praktijk landt. Bij Toeslagen is dit in het verleden pijnlijk misgegaan: er werd te veel gerekend op de zelfredzaamheid van de burger, zonder oog te hebben voor de ingewikkelde praktijk.
De kloof tussen de tekentafel en de hectische praktijk
Daar brengt Lili in haar dagelijks werk met haar collega’s verandering in. Ze ziet dat haar rol binnen een ministerie complex is: “Als je als gedragswetenschapper bij de overheid werkt, zeker op de tak waar wij zitten, dan ben je eigenlijk ook gewoon beleidsadviseur en moet je de uitvoering goed begrijpen. Je opereert op meerdere domeinen: politiek, wet- en regelgeving, beleidsprocessen, uitvoering en gedrag. Dat is altijd nog een uitdaging.”
Daarbij eisen bestuurlijke processen waar gedragsinzichten nog niet vanzelfsprekend zijn vaak haar tijd op. Om de inhoudelijke focus op gedrag doorlopend centraal te zetten, is het belangrijk om dit bestuurlijk op de agenda te houden. “Dan is het heel fijn als er iemand ingevlogen wordt die dit belangrijke thema binnen Toeslagen de aandacht kan geven die het verdient.”
Een gedragsspecialist detacheren
Dus schakelde Lili onze gedragsspecialist Kaj Bots in. Hij is in totaal tweeënhalf jaar lang gedetacheerd geweest bij Toeslagen. De samenwerking ontstond vrij organisch, doordat er vanuit Behavior Change Group al eerder onderzoek is gedaan voor het ministerie van Financiën.
Het actueel houden van je toeslagenaanvraag is gedragstechnisch lang niet zo makkelijk als beleidsmakers soms zelf denken. Neem bijvoorbeeld het begrip ‘inkomen’: welk inkomen wordt er dan bedoeld? Belastbaar? Bruto of netto? Instanties als het UWV en de gemeente hebben weer hele andere kaders voor het bepalen van iemands inkomen. En we weten dat mensen die toeslagen hebben, regelmatig ook te maken hebben met andere overheidsinstanties. Je kunt je voorstellen dat het dan al helemaal ingewikkeld wordt.
“Wij zijn 24 uur per dag met inkomensondersteuning bezig, daarom kunnen bepaalde aspecten voor ons heel logisch zijn,” schetst Lili. “Soms realiseren mensen zich niet dat iemand die toeslagen aanvraagt ook gewoon een baan kan hebben, drie kinderen naar de opvang brengt en daarna naar huis racet om te koken. Dan begint je tweede baan pas. Dat soort dingen wordt vaak vergeten als we een regeling uitwerken.”
'Aan een half woord genoeg'
Door cognitieve schaarste en de hectiek van het dagelijks leven missen burgers simpelweg de mentale capaciteit om ingewikkelde wetten foutloos uit te voeren. Het was voor Kaj dus van belang om dit besef door te laten dringen bij het ministerie. “Hij kende de lopende onderzoeken al door en door, en hij snapt het bestuurlijke proces heel goed.” Eerder heeft Kaj al bij het UWV gezeten, dus hoefde Lili hem vrij weinig uit te leggen. “We hadden aan een half woord al genoeg.”
Het is Lili vooral opgevallen dat het Kaj goed lukte om psychologische theorie tastbaar en toepasbaar te maken voor haar collega’s. Ongeacht met wie hij sprak: “Bij beleidsadviseurs moet je anders te werk gaan dan bij juristen of fiscalisten. Hij presenteerde zijn trainingen en masterclasses heel toegankelijk en zorgde ervoor dat iedereen hiermee ook aan de slag kon.” Later vroegen teams zelfs om meer van dit soort kennis. “Dan hebben we het goed gedaan,” lacht Lili.
Ruimte voor de inhoud
Door de komst van Kaj kreeg Lili ook de broodnodige ademruimte om kansen te grijpen in bestuurlijke overleggen. “Als ik het in een overleg voor elkaar kreeg dat er een gedragsmaatregel mocht worden uitgewerkt, dan moesten we snel schakelen,” legt Lili uit. “Het was heel fijn dat ik de ruimte kreeg voor het kwartiermaken en Kaj zich op de inhoud kon storten.”
Zo boden ze samen tegenwicht aan traditionele aanname; dat financiële prikkels zoals boetes de naleving automatisch zullen stimuleren. Kaj hielp bewijzen dat dit niet werkt bij burgers die het geld simpelweg niet hebben. “Tijdens het invorderingsonderzoek vroeg hij door op elk detail,” herinnert Lili zich. “Dan vroeg hij: ‘Hé, schets me nou een beeld. Als ik vandaag in de dwanginvordering kom, hoe merk ik dat dan? Krijg ik een brief of een telefoontje?’ Daarmee zette hij beleidsmakers echt aan het denken.”
Een blijvende cultuurverandering
De detachering heeft structurele sporen nagelaten binnen Toeslagen. De grootste overwinning zijn de toevoegingen bij de uitvoeringstoets. Kaj heeft hier gedragswetenschappelijke vragen aan toegevoegd, zodat de impact op de burger nu verplicht vooraf wordt getoetst. “Die vragen zijn echt bedoeld om de beleving van de burger duidelijk te maken. Dat zie ik als een enorme overwinning.”
Daarnaast introduceerde Kaj een praktisch ABC-model voor ‘doenlijkheid’, gericht op het aantal stappen (A), de begrijpelijkheid (B) en de consequenties (C) voor de burger. Lili merkt dat dit echt is geland op de afdelingen. “Ik zie mensen nu letterlijk tellen hoeveel acties burgers moeten doen. En ik lees in beleidsmaatregelen terug dat ze nadenken over hoeveel stappen een burger moet maken. Dat is een enorme stap vooruit.” Ook liet Kaj een strategisch document achter over de nalevingsstrategie, waarin gedrag stevig is verankerd als pijler voor de komende vijf jaar.
“Doordat Kaj zijn verhaal zo goed over weet te brengen, zonder weerstand op te roepen, schieten mensen niet in de verdediging. Dat is echt een kunst.” Voor Lili staat vast dat de transitie naar een ‘doenlijke’ overheid is ingezet. Als het aan haar ligt, is Kaj dan ook gauw weer op het ministerie te vinden. “Het liefst morgen al! Het voelde alsof het nooit anders is geweest.”
